As cooperativas e a Resolução nº 22.715, de 2008 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

Adriano de Campos Alves,
técnico da Coordenadoria Jurídica da Organização das Cooperativas Brasileiras

Em 28 de fevereiro de 2008, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) editou a Resolução nº 22.715/08, que ampliou indevida e ilegalmente as vedações do art. 24 da Lei Eleitoral, proibindo “as sociedades cooperativas de qualquer grau ou natureza” de financiarem campanhas políticas ou fazerem doações a partidos políticos.

O que a mencionada Resolução fez, nada mais foi do que cercear, restringir um direito subjetivo das cooperativas, onde não há lei que permita tal restrição. É porque, segundo acima declinado, o art. 24 da Lei nº 9504/97 não veda o direito das cooperativas fazerem doações para campanhas eleitorais, senão vejamos:

Art. 24. É vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:
I – entidade ou governo estrangeiro;
II – órgão da administração pública direta e indireta ou fundação mantida com recursos provenientes do Poder Público;
III – concessionário ou permissionário de serviço público;
IV – entidade de direito privado que receba, na condição de beneficiária, contribuição compulsória em virtude de disposição legal;
V – entidade de utilidade pública;
VI – entidade de classe ou sindical;
VII – pessoa jurídica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.

Da leitura que se faz do comando normativo retro já se pode concluir que não há qualquer espécie de vedação para as doações feitas pelas sociedades cooperativas. Acontece que a Resolução nº 22.715/08 do egrégio Tribunal Superior Eleitoral, em seu art. 16, tentou indevidamente incluir no rol do art. 24 as sociedades cooperativas, ao dispor que:
Art. 16. É vedado a partido político e a candidato receber, direta ou indiretamente, doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de (Lei nº 9.504/97, art. 24, I a XI):
.................................................................
XII – sociedades cooperativas de qualquer grau ou natureza.
É de plena sabença que a função das resoluções não é a de ampliar os aspectos de incidência da lei, mas sim regulá-la, pô-la em prática.
Neste sentido, se a resolução impõe restrição de direito não prevista em lei, ela é manifestamente inconstitucional, configurando-se o ato de sua edição coator, o que permite o ajuizamento de medidas judiciais visando a sua cassação.

Tal conduta fere a nossa Carta Republicana, a qual, em seu art. 5º, inciso II, cristalizou o princípio da legalidade, onde "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". A esse respeito, Celso Antônio Bandeira de Mello é incisivo:

Se o regulamento não pode criar direitos ou restrições à liberdade, propriedade e atividades dos indivíduos que já não estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos ainda poderão fazê-lo instruções, portarias e resoluções. Se o regulamento não pode ser instrumento para matéria que, por ser legislativa, é insuscetível de delegação, menos ainda poderão fazê-lo atos de estirpe inferior, quais instruções, portarias ou resoluções. Se o Chefe do Poder Executivo não pode assenhorear-se de funções legislativas nem recebê-las para isso por complacência irregular do Poder Legislativo, menos ainda poderão outros órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta.

Não é outro o posicionamento do seu pai, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, senão vejamos:

Ante o exposto, há de se concluir que o regulamento tem limites decorrentes do direito positivo. Deve respeitar os textos constitucionais, a lei regulamentada, a legislação em geral, e as fontes subsidiárias a que ela se reporta.

Ademais, sujeita-se a comportas teóricas. Assim, não cria, nem modifica sequer extingue direitos e obrigações, senão nos termos da lei, isso porque o inovar originariamente na ordem jurídica consiste em matéria reservada à lei. Igualmente, não adia a execução da lei e, menos ainda, a suspende, salvo disposição expressa dela, ante o alcance irrecusável da lei para ele. Afinal, não pode ser emanado senão conforme a lei, em virtude da proeminência desta sobre ele.

Em conseqüência, não cabe aos regulamentos, por iniciativa própria e sem texto legal, prescrever pernas, seja qual for a espécie; estabelecer restrições à igualdade, à liberdade, à propriedade ou alteração do estado de pessoas; prever"